新型城镇化路径选择

概  要    

中国的城镇化是人类历史上在一个国家内最大规模的人口城镇化进程。2014年我国城镇常住人口达到7.5亿，比欧盟总人口还要多2.2亿。自2000年以来，我国平均每年转移人口达2000多万。如果未来我国经济每年保持在6-8个百分点的增长速度，城镇化增长可维持在一个百分点左右，每年约有1600万农村人口进入城镇生活和就业。到2020年，中国的城镇化率可达到60%，城镇总人口将超过8亿人。    

研究中国的城镇化进程，不能忽略中国特殊的制度条件。如户籍管理制度、土地管理制度、等级化的城市间行政管理体制等等。虽然有着与国际上大多数国家完全不同的管理制度，但是并没有约束中国城镇化进程，而且还实现了长达三十多年的高速增长。需要特别指出的是，除长期受益于人口红利之外，土地低成本的红利也长期支撑着我国城市和产业的发展。特殊的体制条件，使得各级政府可以通过人为手段压低企业的成本，提高企业的竞争力，这也是中国成为世界工厂最重要的原因之一。

然而，中国特色的制度条件在取得了三十年经济和城镇化高速增长的同时，也必须承受着改革滞后带来的很多问题。中国的城市一方面通过压低工业用地价格，来进行招商引资，促进就业和GDP的增长；另一方面则通过发展房地产，实现对工业用地的补偿，并支持城市基础设施建设。中国城市的发展路径，在被无数任官员复制后，出现了城市空间的无限放大和对房地产发展预期的无法遏制，导致了房地产出现严重的结构性过剩，抬高了城市发展成本和服务业发展成本，进而放大了地方政府的债务。地方政府目前尚未找到根本的解决办法，只有通过压低外来人口的公共服务成本，抵制户籍管理制度改革，试图进一步降低城市发展成本，并维持现有城镇户籍人口的公共福利，以减少社会矛盾。

由于各级政府过度依赖于以压低要素成本来实现经济增长的目标，由此引发的另外一个后果就是政府对于资源的浪费。城市粗放型的发展模式，不仅仅对土地资源造成了严重浪费，也对城市的空间资源造成了严重的投资性浪费。城市的发展在空间恶性扩张下，随着成本的提高，变得越发不低碳。与房地产高端化相匹配的城市外在形象高端化，严重地耗费了城市资源，也不得不寄希望于房地产的进一步扩张。2013年以来的经济增长严重下滑，房地产萎缩是十分重要的原因。而造成这一问题的根本原因在于中国式的城市发展模式，已经走到了低成本红利的尽头。

压低土地和劳动力要素价格的历史几乎已经成为了过去，当前中国劳动力价格已经超出了南亚和东南亚数倍，而土地价格的红利也在逐渐丧失。如何在中国特有的制度条件下，通过改革的手段，促使城市发展模式的转型，并实现管理和治理的创新。综合分析中国目前的现状，如果把希望完全寄托于高新科技还需要时间。当前中国城镇化仍然表现为农民大规模地进入城镇，如何通过他们启动消费和增长，更需要的是促进与他们就业和受教育水平相近的产业发展，因此当前在鼓励科技创新的同时，更应从现实出发，继续保持低成本的发展路径，至少在很长一段时间内不能完全放弃世界工厂的功能，毕竟我国待转移的农村人口数量巨大，其受教育水平也无法支撑如此大规模、快速的转型。

通过改革实现转型发展，目标是以人为本和实现可持续的城市发展。重点要解决以下几个方面的问题：提高资源配置效率；继续保持低成本发展路径；激发各经济主体的活力；推进城市管理和治理的创新。

提高资源配置效率，就是要遏制各级政府的短期行为和政绩冲动，首先要从政府的宏观政策入手，调整干部管理和任用的体制机制。其次要通过土地管理制度改革，促进城乡统一的土地市场的建立，从土地制度上遏制政府低价拿地的行为，提高拿地成本，减少政府的利益冲动；并通过民间投资的注入，提高基础设施管理的效率和水平。

降低发展成本，重点要在土地上做文章。鼓励利用集体建设用地兴办产业园区，减少征地的社会成本；通过建立集体经济组织成员在土地上的收益分配和管理机制，大大压缩征地补偿的经济成本，并调动集体经济组织投资兴办产业园区的积极性；政府可以通过规划来约束集体经济组织的无限制地占地动机。

激发各类经济主体的活力主要包括以下几个方面：一是通过城镇间行政管理体制的改革，对城区达到5万人口以上的建制镇，可以批准设市，释放中小城市发展的活力；二是减少管理环节，尽快实现中央、省、县的三级地方管理体制，切断城市间和城镇间管理的乱象，释放各类城市的活力；三是鼓励土地小块拍卖的模式，可以吸引一部分中小企业投资者，通过购买土地兴办服务业，释放他们投资的活力，并分流对房地产和股市投资的过度依赖；四是通过加快户籍管理制度改革，更新城市人口结构，释放进城农民和城镇间流动人口消费和就业以及兴办产业的活力。

实现城市管理和治理的创新，是要充分运用我国互联网的优势，提升城市管理水平，推动互联网和其他产业在城市的高度融合，鼓励跨界整合进行城市开发。带动高科技技术和传统城市的融合，推动智慧城市和低碳城市的建设。促进智能电器等制造业产品在新城新区和房地产开发中的应用，培育新的增长点，并鼓励相关产业进行产品更新换代，通过科技创新推动产业的升级改造。

目录

第一篇 中国城镇化2014年度报告... 5

概  要... 6

一、中国城镇化的现状和趋势... 10

（一）中国城镇化发展现状... 10

（二）中国城镇化的趋势分析和判断... 18

二、中国城镇化及相关影响因素分析... 25

（一）城镇化与非农就业... 25

（二）城镇化对就业结构的影响... 28

（三）城镇化发展对内需的拉动... 31

三、中国城镇化的制度特征：... 34

（一）城市管理体制的区别... 35

（二）户籍管理制度：从城乡分割到区域之间的分割... 38

（三）中国城镇化进程中土地管理制度的特点... 41

四、中国城镇化的传统路径... 47

（一）工业化是城镇化发展的重要支撑... 47

（二）工业化进程中劳动力低成本是必要条件... 50

（三）土地的低成本是中国工业化和城镇化进程的主要特色... 54

（四）环境的低成本对中国工业化和城镇化的推动... 56

（五）乡镇企业与小城镇的发展... 58

（六）城市规模和等级对城镇化的影响... 60

五、中国城镇化进程中的城市经营模式... 63

（一）城市政府的利益导向... 63

（二）经营城市的理念和制度性差异导致了城市发展模式的不同... 67

（三）征地卖地经营城市的负面后果... 74

六、转型、改革和创新的未来城镇化进程... 82

（一）转型的目标和重点... 82

（二）可能推动的改革和创新... 84

致  谢... 91

第二篇 现状与问题（10篇）... 92

我国城镇化的特征、问题、规律和政策研究... 93

我国城镇化的现状、障碍与推进策略... 116

推进新型城镇化的难点与争议... 134

如何实现政府工作报告中的城镇化目标... 157

推进我国城镇化转型面临的挑战... 165

被误读的城镇化... 184

重新审视城镇化问题... 191

新型城镇化与交通发展... 197

新型城镇化需政府转型作“推手”... 199

第三篇 改革路径与障碍（23篇）... 201

城镇化改革路径... 202

城镇化改革需破解三大制度障碍... 208

中国城市化的主要障碍与改革路径... 219

如何有效推进城镇化的各项改革... 224

城镇化相关改革应尽快释放利好... 235

城镇化改革政策面临各利益主体严峻挑战... 242

低成本城镇化不可持续，需靠改革推进... 244

固化的发展模式和利益结构排斥城镇化进程... 250

要以人为本改革，而非建高楼大厦的政绩工程... 256

城镇化关键在于城市发展权的平等... 266

城镇化不是修花园而是解决平民基本服务... 275

城镇化从来都不是政府推动的... 284

“大干快上”到尽头，城镇化之路怎么走... 291

从城镇化发展战略和市场化进程看我国政府职能的转变... 301

行政等级管理体制制约城镇发展... 305

地从哪儿来... 308

土地制度改革与城市化发展... 311

为农民进城护航... 315

冷静对待农地信托注意背后风险... 322

靠卖地推进城镇化未受遏制... 324

城镇化如何啃小产权房骨头... 327

用改革推进新型城镇化... 335

以试点创新推动新型城镇化发展... 338

第四篇 市民化与户改（13篇）... 344

积极稳妥推进户改，促进城镇化健康发展... 345

不能让积分制成落户门坎... 351

户籍改革要积极稳妥推进... 357

户籍制度改革的难点在利益关系分配... 360

关于推进重点人群户改的“国际比较”和政策建议... 363

城镇化户籍改革应减少限制条件... 368

财政利益和户籍福利阻碍城镇化改革... 379

以户籍改革撬动流动人口难题... 382

“假转城”侵犯农民利益，决不允许... 385

中国推进户籍制度改革阻力何在... 386

解决“三个一亿人”问题要因地制宜... 390

城镇化的实质是转移农村人口... 395

为农民进城提供宽松环境... 397

第五篇 国际合作与经验借鉴（15篇）... 400

中国城镇化带给世界更多机会... 401

促进城镇化国际合作... 404

创新、务实——中欧城镇化合作的前景和未来... 406

中欧城镇化务实合作的新内涵... 409

中德城镇化合作前景巨大... 420

推动中英智慧城市合作形成示范... 422

进一步推动中欧城镇化合作... 427

东亚国家城镇化合作最有前景... 428

中日城镇化合作内容丰富... 434

城镇化如何借鉴国际经验... 436

中国城镇化该向拉美借鉴什么... 439

中国该向韩国城镇化学什么... 441

日韩都市圈发展的规律与启示... 450

中日城镇化重在经验借鉴和市场合作... 463

韩国城镇化发展及对中国的启示... 469