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为什么说中国的城市政府是特殊市场主体

来源:财经E法 发布时间:2020-05-13 点击次数:419

社会上研究中国经济问题的人很多,例如研究货币问题、金融问题、财政问题和房地产问题等。当然研究企业问题的人也不少,包括国企和民企。现实中,长期以来对微观经济主体的认识大多是从企业入手,毕竟各种传统的教科书理论都是这样论述的。

但是,我们在研究中国经济问题时,对于微观经济主体还是缺乏深刻的认识。也就是说,相关的研究一直以来基本都是把政府和市场分立开来,认为一个国家能够影响经济的基本制度,只有政府和以企业为主体的市场两个层面。

所谓政府,大家关注的大多是中央政府。所谓市场,也就是各种不同所有制的企业和各类要素的组合。但实际上在中国,中央政府只是代表着宏观意义上的政府,与之类似的还有省一级政府和区域管理型的政府。

但是人们往往忽略了,随着城市地位日益上升,城市政府对自身利益的需求导致了微观经济制度产生了改变,并直接影响到宏观经济的波动。因此,我们不得不超越传统经济学范畴,把中国的城市政府作为一个特殊的市场主体进行研究,并总结出与经济学普遍认知不同的经济发展规律。

城市政府是有利益需求的

中国的城市政府是有利益需求的,这与西方国家的城市政府有着本质区别。原因在于中国城市管辖区特别是主城区的居民,其所有公共服务几乎都是需要城市政府的财政来买单。除了向社会开放的各种基础设施和准公共化的公共服务设施,例如文化设施等,可以向在城市生活和居住的所有人口提供服务。但是需要政府财政支出的各种保障性和福利性服务却不是向所有人开放的。因为户籍管理制度决定了城市政府的公共服务是相对封闭的,严格局限于本地户籍居民。而西方国家的城市政府对于辖区内的居民虽然也提供完善的公共服务,但是因为国内空间户籍是开放的,公共服务的对象包括了几乎所有的居民,当然不包括非法移民。基本不存在着已经固化的以户口作为标志的利益群体的关系。

正因如此,才强化了城市政府需要不断提高这种封闭的公共服务水平,而同时严格限制对外来人口的户籍管理。因为需要不断增长的财政收益来提高公共服务水平,而且不至于被持续增加的人口而稀释公共服务水平,城市政府不得不限制外来人口落户,同时采取各种方式确保投资的增长,以维持财源稳定。

中国的城市政府获取投资增长的方式主要是依赖于资源的交换,这是西方经济学教科书理论中没有遇到过的问题。西方国家的城市政府无法通过行政手段调动土地资源。但是在中国,城市政府的一大特质是可以管理农村。无论是通过规划,还是通过行政制度,因为有中央制定的城乡不平等的土地资源利用关系,城市政府可以低价征用农村土地。土地作为城市政府最主要的可利用资源,作为与投资者和企业家的谈判筹码,进行利益交换。

在中国城市化长达几十年的高速增长过程中,城市的管理者们主要的工作日程就是要和投资者谈判,如何以最优、最低的资源成本换取企业家的投资。其中包括土地成本、基础设施成本以及未来一定期限内可以提供的税收返还成本等。

城市政府和房地产发展之间的关系,也是中国的一个最重要的体制特征。我们经常讲,当供给大于需求的时候,就会导致市场波动,而城市政府的参与则会放大波动的幅度,加剧供给过剩。政府利益就在于可以通过房地产开发,提高土地出让金收益。通过土地出让金的高额利益差,转化为政府对城市基础设施的投资、支持政府运转的基本开支,对失地农民的补偿等。

同时,通过对于房地产开发用地供给的控制,可以节余出一部分征地资源,进而换取工业企业的投资。我们往往关注房地产业发展的兴与衰,但是与房地产企业利益攸关的城市政府,才是房地产发展背后的最大动力源。从这个意义上来说,我们在中国经济运行的过程中看到,当中央政府实施调控政策时,更多的是中央政府和城市政府的利益博弈。

宏观调控更多是干预城市政府行为

中国的中央政府在调控宏观经济时,往往并不是直接干预企业,更多是通过各种方式和手段干预地方城市政府的经济行为。

例如,房地产的调控政策,表面上是对房地产企业的控制,但更多是控制地方政府对房地产过度发展的严重依赖。再如,金融政策,看似防范的是被绑架在房地产上的预期风险,实质政策对象是城市政府通过各种杠杆放大了以房地产为表象的金融风险。

在西方国家,中央政府的调控一般是通过金融、货币和财政政策实现,主要是面对企业。在中国,控制城市政府强烈的扩张动机最大的调控手段却是土地,因为土地财政是地方政府最主要的计划外收入来源。中央政府可能会颁布很多关于规范经济运行的政策,但是到了城市政府这里,这些政策往往会失灵,因为所有城市政府都各有应付上级政府政策的灵活手段和办法。而且中央政府的政策必须要通过城市政府来贯彻实施,作为直接的利益方和政策的执行方,如何贯彻和变通,自然是城市政府经常面临的问题。

与纯粹的市场经济国家不同的是,中国中央政府对于城市政府的制约手段,远远超出对企业的干预能力。所谓的金融政策、财政政策以及土地政策,远不及干部政策。一旦通过组织手段进行干预,调控政策的效果立竿见影。

城市利益取决于城市政府的作为,这也是城市政府官员能力和工作勤奋程度的重要检验。当城市政府像企业家一样每天把主要工作精力放在招商引资方面,政府可以通过企业缴纳的税收,维持预算内财政收入,确保政府运转的日常开支。如果政府对房地产开发的支持政策取得了明显效果,那么土地出让收益可以改变城市的面貌。

如果城市建设得好,那么基础设施和城市形态以及各种公共服务水平的提高不仅满足了户籍居民的基本利益,而且使得城市政府的政绩得到体现。在这种利益博弈和转换的过程中,我们可以看到城市政府和企业家共同发挥作用,推动着经济增长。现实中,我们可以看到中国城市的发展空间已经超越了城市主城区,因为城市政府必须通过新增廉价土地资源获取开发可交换的成本。因为中国的城市政府的管辖区域超越了主城区,覆盖了包括低等级的城镇和广大的农村。因此,对于一定级别的城市政府,可以通过利用更大范围的土地空间内进行资源和投资的交换,已经成为绝大部分城市政府推动经济增长的基本规律。

按照发达国家的城市发展规律,城市发展到一定阶段,工业企业在空间上会向郊区转移,寻找低成本发展空间。城市主城区成为服务业发展的重要载体。城市的税收来源更多地来自于服务业税收和不动产税。

在中国,由于服务业税率较低,土地公有制导致短期内没有办法征收不动产税,而且随着利益固化,征这项税会越来越难。因此,城市政府的利益必须通过扩大发展空间来实现。中国的城市是行政辖区的管理体制,而且既管理城市的主城区,又管理辖区的城市和农村,这是与其他国家不同的城市管理体制。如何确保投资的增长来维持税收增长,在中国的城市只能靠扩大产业的发展空间并降低发展成本来与投资者的资源进行交换。例如,各个城市为什么热衷于在辖区的远郊区开发新区和各类工业园区?原因在于可以通过拓展新的低成本空间招商引资,以获取新的税收来源,确保城市政府的开支和运转。

中国城市政府之间的竞争关系也是一种特殊的市场机制。因为公共服务水平与户籍挂钩,所以城市政府之间的竞争就关系到城市公共服务水平的优劣。谁有了投资,谁就有了财政收益,就有了基础设施建设和公共服务投资的能力,也就可以满足行政供养人员的开支和户籍居民福利水准的提高。

以这种竞争关系为前提,中国的城市政府之间虽有合作,但更多地表现在形式上,本质上是竞争。而城市的竞争能力取决于区位条件和行政等级等先天的优势,或者是后发的独特政策的支持。

这其中,所谓先天的优势更为重要,主要就是区位优势和资源禀赋,更重要的是城市的等级优势。当一个城市可以通过高等级的行政能力获取更多计划内分配资源,并可以通过自己的管辖权限限制其他低等级城市发展时,就具有了绝对的发展优势。近些年来,省会城市的发展之所以不断地放大,原因就在于其享有的等级优势。而所谓的后发优势,既取决于个别管理者的个人禀赋,或者是某一时期上级政府的政策偏好等,当然随着都市圈产业分布在因成本递增因素在空间的变化,也等于对某一些城市会带来发展契机。

我们研究中国的市场机制,往往在对微观经济主体的认识上,忽视了城市政府这一特殊的利益主体,往往忽视了在等级化的城市管理体制下形成的竞争。而这种竞争所导致的资源和要素空间分布的变化,也许就是这种体制造成的后果。当然这也是中国的城市发展规律不可回避的特点。

作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

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