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李铁:中国需要什么样的国土空间规划

来源:财经杂志 发布时间:2020-06-16 点击次数:622

按照中共中央、国务院要求,2020年要基本建立国土空间规划体系,逐步实现“多规合一”。基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制,初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。

作为国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,国土空间规划的重要性毋庸置疑。

那么,中国未来到底需要什么样的国土空间规划?要回答这个问题,首先要从现实谈起。

资源粗放型利用已经成为制约中国经济社会发展和资源有效利用的最大制约因素。造成资源粗放型利用的主要原因是体制原因,而原来的规划并没有发挥太多的干预作用。

利用计划方式下达土地和资源利用指标,显然已经不符合当前中国社会主义市场经济的变化趋势。原因在于,土地和资源利用指标的计划性下达,强化了行政干预,导致了资源利用的粗放。

中国虽然存在着企业之间的竞争,但在国土资源计划分配的情况下,更多体现在城市和行政区域之间的竞争,而等级化的区域和城市管理,导致资源分配通过行政手段偏向于高等级城市,也成为资源利用粗放的原因。

同时,城市化涉及到的人口问题仍然没有解决,区域性公共服务利益格局的固化,导致了区域和城市间竞争的加剧。地方政府为追求利益格局的最大化,强化高等级城市的利益,通过行政手段扩张新区建设,大部分新区的失败严重地浪费了资源。

体制问题导致了稀缺资源的严重浪费。中国城市人口增加,农村人口减少,但是城乡两头占用耕地的现象依然没有得到遏制。虽然农村人口减少了2亿多,但是农村集体建设用地从17万平方公里增加到19万平方公里。城乡存量建设用地仍然存在着大量的闲置现象。

规划部门的多元管理和传统规划思路的制约,依然影响着“多规合一”的真正落实。五龙治水(国家发改委、自然资源部、住建部、生态环境部和民政部),等于从观念上、体制上还有现实中都影响着国土空间规划的编制思路和未来实施,在思路上难以有较大的突破。

规划编制中面临着保护和利用的矛盾,在现实中难以解决。特别是面对地方和各级城市政府嗷嗷待哺的发展需求,在政府部门和各级政府之间的各类谈判中,往往会对规划大幅度变更。甚至随着认识的变化,各种主观思路也会影响到规划编制思路,以及造成随时调整等现象的发生。

基于此,未来的国土空间规划面临着什么样的趋势?又该解决什么问题?需要一一加以厘清。

国土空间规划面临的趋势

中国国土空间规划的编制面临着以下几个大趋势,它们都会影响到要素空间流动和变化。

一是受内部城市债务增长和发展模式的影响以及外部因素的制约等,导致国内经济增长出现了放缓趋势,常规增长速度从原来的6%下降到5%以下。特别是疫情危机的出现,不仅仅影响到中国的经济增长严重下滑,超出了预期,全球化面临的经济衰退,对中国也会产生严重的不利影响。势必会导致未来可能发生国土资源利用关系的变化。

二是人口要素伴随着就业和产业的发展,在空间上的流动性大规模增长也逐步趋于稳定,近几年人口流动数量比前些年有较大幅度下降,特别是农民工外出打工这一最大的流动性因素虽仍呈波动增长态势,但增量基本在低位徘徊。而在疫情的作用下,就业形势严峻,更是影响到人口流动就业空间格局分布的变化。持续多长时间,什么时候才可能复苏,对要素和资源的分布会产生什么样的影响,需要认真研究。

三是影响要素流动的制度性障碍尚未解除,涉及到人口、土地和行政区划未来改革的步伐有多大,可能会产生什么样的政策性变动,也会影响到中国的资源空间分布态势。

四是中国现有区域经济发展格局下,面临着资源和要素成本的上升,特别是城市成本和体制成本的上升,会影响到城市间和地区间资源空间再分配。产业的转移和外溢以及国内空间格局的调整,都是遵循着经济的规律,各类要素成本的变化是需要认真关注的。

五是区域发展不平衡和地方、城市以及乡村的发展动力仍然十分强烈,对资源的需求仍然旺盛。无论任何一个城市和地区,无论是在中西部还是东部沿海地区,无论是在中心城市和都市圈,还是在中小城市,出于对增长和发展的渴望,都希望通过开发来获得机会,也相应地会增加保护和开发的矛盾。

六是随着人民生活水平的提高和科技的高速发展,对未来的资源利用形式也会发生重大变化。互联网、信息革命、新能源汽车以及人工智能,甚至包括北斗等新技术的应用,是否会大幅度提高资源的利用效率?

七是交通、能源和产业分布的空间变化,会直接影响区域条件的变化,也将会在未来长期影响中国资源利用的空间格局。

八是国际贸易格局变化,也会影响到中国传统自给自足的资源空间利用思路。例如粮食贸易数量加大、能源的进口、全球化贸易格局的演变,都会在一定程度上重新定义中国对国土资源利用的观念和思路。

考虑到这些趋势,中国未来的发展存在着强烈的不确定性,体现在政策变化的不确定性和外部格局的不确定性。

前者涉及到深化改革,影响到体制变化,还有非常大的政策操作空间。例如,户籍管理、土地管理制度和行政区划调整涉及到城市数量的增加。又如,规划编制的部门管理以及“多规合一”的空间范畴等,还有科技突飞猛进的变化也会让我们对规划重新认识,特别是大数据应用直接影响到数据源的更新。

为应对后者,我们必须要提升整合各种政策和资源以及技术变革的能力。虽然外部性变化是空间规划难以掌握的,但是通过理性的研判,也会影响到我们如何分析中国产业格局和经济增长的变化趋势,进而关系到国土资源开发利用政策调整。

国土空间规划要解决的问题

中国人口总量对于经济增长过程中资源的需求是刚性的。目前全国的中产阶级人口2亿多,中等收入以上人口4亿左右,40%为中等及以下收入人口。那么,未来中国人均收入如果达到1.5万美元以上,需要增加多少就业岗位,需要占用多少土地资源,需要占用多少能源?哪些通过国内资源可以解决,哪些需要通过外部资源来解决?国土空间规划对此要有明确的认识。

再看规划主导思想,到底是按照市场配置资源的要求来确定国土空间规划大格局,还是强化政府引导下的约束性管理?如何处理好市场和规划之间的关系?如何认清城市和地方之间的竞争格局?如何处理好发展、保护及资源有效利用之间的关系?这些都是需要认真考虑的问题。

正因为如此,考虑到各种不确定性因素,如何在符合现阶段发展形势和政策要求的大前提下,编制在思想上、观念上对未来具有重大指导意义的国土空间规划,需要在理论和思路上有实质性突破。

我认为,国土空间规划的编制重点在于强调指导性,强调思想和观念的更新,引导各级政府按照规划的指导思路编制多层级规划。

当前,要在确定发展和保护关系的前提下,明确当前规划的重点和任务,而不是把规划变成具体的、刚性约束的技术性规划。规划要适应新形势,要借鉴国际国土空间规划的编制经验,但也不能照搬照抄,要做规划编制能做到的事情,而不是停留在“纸上谈兵”。另外,更要注意规划的思想性,形成对中国未来经济社会发展和国土资源保护、利用的纲领性政策。

要注意的是,国土空间规划不要被其他规划体系所束缚,要以我为主,其他各类规划可以作为参考因素借鉴和吸取,但是要突出国土规划的空间特点。特别要强调如何才可能使得规划更有指导和现实意义。中央政府如何通过国土空间规划实现保护和发展的约束、调控功能。

规划要突出的重点是结合中国区域发展战略和城市化大背景,提出当前的主要任务。特别是要在稳增长的态势下,突出存量有效利用的基本原则,释放闲置空间资源,围绕城市数量增长,中心城市的内核扩大,超大城市向周边中小城市和小城镇的功能疏解,发挥农村集体建设用地和城市闲置工业用地的作用。这里既要处理好城市间规划的关系,也要处理好城乡规划间的关系。

同时,需要借鉴国际经验,发挥交通布局的引领作用,通过交通网络的布局和规划,通过不同交通手段的组合,引导市场资源遵循交通格局进行重新配置。要充分了解到,交通格局的塑造是市场资源配置的刚性手段,也是对国土资源开发保护可操作落实的重要办法。

要充分利用信息革命和北斗空间技术带来的科技变化,未来可能对规划编制、资源配置、要素空间变动态势带来影响,在城市服务业对工业逐步替代中对产业发展可能出现的变化进行监测和跟踪。特别是及时了解科技变化对未来土地资源开发、城市密度和结构产生的影响。也可以充分利用信息化和大数据等技术优势,把规划手段和表现形式充分表现出来,甚至可以实施动态规划的表现形式。

对国土空间规划的具体建议

国土空间规划目前的编制任务是突出规划的思想和纲领,重点在于适应新时期、新形势下的指导方针和基本原则,应该做到以下几个方面。

要确定当前的重点任务和目标。包括:如何释放空间可利用的最大潜力,如何确保质量型增长代替数量型增长,如何实现集约型增长代替粗放型增长。

要按照十九大提出的城市化基本方针,理顺城市群内部的资源配置关系,促进中心城市和大中小城市以及小城镇协调发展的城镇格局。

应根据中国现实中人口流动和空间分布的变化,提供资源配置的支持方案。也可以通过资源、产业和交通格局的变化,引导人口空间分布的变化。

要针对中国资源能源的分布,通过可延伸的产业,确定不同资源配置地区的发展原则。

要强化对生态地区的保护作用,并明确未来保护和利用的基本原则。特别是处理好保护和开发的关系。

在未来可能的政策变动空间和发展趋势中要有充分的留白。这里的留白,不是具体城市的用地留白,而是政策和原则的留白。

调控手段应改变以往计划指标分配的做法,重点是通过市场方式,促使产业和资源根据成本变化自动选择发展空间。

应充分发挥交通格局的引领和约束作用。应该把国土交通规划纳入规划的重要编制内容,作为“多规合一”的实际探索。

应该提出中国行政区划的指导方针,考虑如何适应区域协调发展和城市化发展,减少中国行政区划设置对国土空间利用产生的负面影响,发挥行政区划在空间上可能释放的潜力。

要在坚持耕地保护的基本原则下,规划可释放的存量建设用地空间。并规划未来可以何种方式使得各类闲置存量建设用地得到再利用,并服务于产业和城市化的发展。

规划的表现形式应该是纲要或者大纲,而不是细则。在思想认识统一的情况下,在重点思路和纲要引领下,把具体的规划细则交给有关部门和地方各级政府来贯彻实施。

规划的编制要有开放性的思维模式,吸引不同类型的专业团队和不同学科的研究主体共同参与。同时要打破部门的局限和约束,从编制团队结构上真正地实现“多规合一”。

作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

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