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沈迟、周静:谈县城城镇化补短板强弱项的“五要五不要”

来源:中国建设报产经频道 发布时间:2020-08-25 点击次数:601

据统计,2019年年末全国大陆总人口140005万人,其中城镇常住人口84843万人,占总人口比重(常住人口城镇化率)为60.60%。县和县级市数量分别为1494个和387个,二者共计1881个,约为地级及以上城市市辖区数量(967个)的2倍。县及县级市GDP体量为38万亿元左右,占全国GDP的近2/5。其中,作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP占全国GDP的近1/4。

县城和县级市城区常住人口分别为1.55亿人和0.9亿人左右,共计2.4亿人左右,占全国城镇常住人口的近30%。如果将镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇(数量约为158个、镇区常住人口约为0.3亿人)也纳入统计,这个比重还会有所增加。因此,在以特大城市为核心的都市圈和城市群发展成为城镇化主动力的时代背景下,县城及县域经济作为其有机组成的一部分或外围腹地的必要支撑,理应得到应有的重视,让县城发展成为推进新型城镇化健康发展的生力军。

建设好县城,不仅是因为县城有2亿多人口和20多万亿元的生产总值,而且从社会学角度研究发现,无论是准备回乡的外出务工人员还是希望改善居住条件的本地人口都把县城作为落户的首选地。要想娶媳妇,先在县城买套房,“丈母娘经济”已经成为许多地方的常态。县城是广大农业转移人口平衡乡愁和城镇化、现代化生活的折中选择。人民群众对美好生活的追求,就是我们各项工作的目标。

针对县城(以及特大镇)长期以来在非市场领域,公共资源特别是公共服务设施、市政公用设施等建设滞后,与实际民生需求相比存在很大缺口的现象,国家发展改革委于2020年5月29日发布了《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》(发改规划〔2020〕831号)(以下简称《通知》),其中指出“县城是我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带。改革开放特别是党的十八大以来,县城建设日新月异,但新冠肺炎疫情暴露出县城公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面仍存在不少短板弱项,综合承载能力和治理能力仍然较弱,对经济发展和农业转移人口就近城镇化的支撑作用不足,与满足人民美好生活需要还有较大差距”。

上述《通知》明确了加快推进县城城镇化补短板强弱项工作的总体要求、项目任务以及工作保障,整体而言,可以用以下“五要五不要”来概括。

一要目标区域准确。重点投向县城(县政府驻地镇或街道及其实际建设连接到的居委会所辖区域)新型城镇化建设,并在布局建设各类公共设施时,注重做好与邻近地级市城区同类设施的衔接配套。兼顾县级市城区(市政府驻地实际建设连接到的居委会所辖区域及其他区域),以及镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇,将其一并纳入目标区域。

二要建设领域明确。各地区要瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域,聚力推进4大领域17项建设任务。围绕公共服务设施提标扩面,优化医疗卫生设施、教育设施、养老托育设施、文旅体育设施、社会福利设施和社区综合服务设施;围绕环境卫生设施提级扩能,完善垃圾无害化资源化处理设施、污水集中处理设施和县城公共厕所;围绕市政公用设施提档升级,推进市政交通设施、市政管网设施、配送投递设施、老旧小区更新改造和县城智慧化改造;围绕产业培育设施提质增效,完善产业平台配套设施、冷链物流设施和农贸市场。

三要项目范畴精准。《通知》提出各地区要坚持“缺什么补什么”,立足本地实际和发展急需,参照县城城镇化补短板强弱项项目范畴,因地制宜研究确定本地项目范畴。加快确定一批弥补本地突出短板、契合群众迫切需要的项目,以及一批公共性平台性程度较高、惠及较多群众及市场主体的项目,特别是能够尽快见效并形成实物工作量的项目。

四要加强项目谋划。《通知》指出各地区要综合考虑资金保障情况、财务平衡及收益状况,分阶段、有步骤地滚动谋划设计不同性质的固定资产投资项目,成熟一批、实施一批。着眼保障县城经济社会正常运行,加快谋划一批完善县城基本功能、无偿满足公共需要的公益性项目,以及有一定收益但难以商业化合规融资的公益性项目。着眼释放政府投资乘数效应,科学谋划一批具备一定市场化运作条件的准公益性项目;探索通过盘活存量资产、挖掘土地潜在价值等方式,推动公益性、准公益性与其他有经济效益的建设内容合理搭配,谋划一批现金流健康的经营性项目。

五要严把项目标准。《通知》要求各地区要坚持“项目跟着规划走”,综合考虑县城地域特征、人口规模和发展潜力等因素,依据经济社会发展规划及国土空间规划,合理确定项目区位布局和规模体量。坚持合规开展项目建设,严格执行有关国家标准和行业标准,以及有关部门印发的规范性文件。

为防止政策被曲解,《通知》也明确了“五不要”。

一是不要造成新的债务风险。各市县要尽力而为、量力而行,严防地方政府债务风险,审慎论证项目可行性,优选项目、精准补短板、不留后遗症。同时,鼓励创新投融资机制、引导社会资本参与、带动固投和就业。对于公益性类项目,鼓励设计多元化财政性资金投入保障机制,可以通过争取中央预算内投资、地方政府专项债券和抗疫特别国债等方式保障资金落实。准公益类项目应积极吸引市场化金融资本与工商资本,利用国家城乡融合发展基金、新型城镇化建设专项企业债等财政性资金撬动社会资本参与建设。另外,可通过深入推进城乡用地指标增减挂钩、农村集体经营性用地入市、盘活存量低效建设用地等要素市场化配置,释放更多改革红利,丰富融资渠道

二是不搞一刀切和平均主义。严防“大水漫灌”,确保精准投资、提高投资效益。在行业和地区上有重点,树立一批有示范带动作用的标杆。要精心谋划重点发展的县城及重点投资领域,要精准选择人民群众迫切需要解决的领域和项目,精准地选择先行先试地区,逐步积累可复制可推广的经验。投资不应搞大而全和平均主义,应做到重点突出,短期见效,效能联动。项目谋划应着眼于促进释放县城产业发展活力,促进县城扩容提级,提高县城城市韧性和承载能力,提升县城人民生活质量,强化县城现代化治理能力,以及促进投融资机制、土地和产权制度、住房体系等领域进一步深化改革。

三是不做短期行为。一要严防“半拉子工程”,确保项目资金来源可靠、规模充足,根据财力和轻重缓急把工作做扎实。明确项目责任主体,做好项目审批备案等工作的服务管理,加强项目要素保障和检查督导。二要保障项目合理合规。以经济社会发展规划及国土空间规划为依据,短期内拉动投资、促进消费、扩大内需,同时要符合地方发展的长远利益和方向,做到近远期项目协同配套;既要符合生态文明的要求,也要找到地方社会经济增长的新动能,做到投资撬动投资;同时补短板既不必求毕其功于一役、拔苗助长,也不要错失发展良机。三要借此契机探索建立长效机制。在完成建设项目、形成一批实物工作量的同时,研究完善一套城市建设管理方面有地方特色的新型城镇化路径。

四是不借机变相搞“大拆大建”。严防“大拆大建”,优先采取改扩建方式,必要时采取新建迁建方式。大拆大建是城镇化快速发展时期一些地方简单粗暴的工作方法。在新型城镇化高质量发展的阶段,要精打细算,高效、精致利用各类有效资源,这也是新时期空间发展的基本原则。

五是不贪大求洋,搞不切实际的形象工程。严防“贪大求洋”。落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针,是新时期贯彻绿色发展、可持续发展的基本要求,也是我们文化自信的基本表现。各地要有创造性的建设一批能够传承和反映地方建筑文化特色、符合地方绿色发展实际的建筑群和城市公共空间,建设一批有设计含金量又注重实用性的公共类建筑。此外,规划和城市设计应从人的视角和尺度出发,做到环境优美、尺度宜人、行人友好、儿童和老人友好,公共交通便捷。新建区注重建设品质,不求规模求精品,不搞不切实际的形象工程,而是从人民迫切的日常需求出发,建设一批丰富人民文化生活的公共服务设施。同时改造提升县城中心区及商业区的城市品质,增加消费供给的丰富度和吸引力,满足和提高县城人民日益增长的物质文化需求。

《通知》还提出要以发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低为基本要求,在120个县及县级市开展示范工作,取得经验以后再在全国稳步推广。我们有理由相信在各方努力下,我国的县城将建设得越来越好,有理由能够真正满足人民群众对美好生活的追求。

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