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城乡改革发展动态第14期:“离家不离村”实现农村居家养老——江西新余市农村“颐养之家”调研报告

来源:城市中国网 发布时间:2020-12-01 点击次数:1536

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        江西新余市立足农村熟人社会特点,尊重农村老人离村集中养老意愿不高的现实,以村组为单元,利用闲置房屋,建设集中吃、分散住、互照应的“颐养之家”,为老人提供日间生活照料和精神慰藉服务,实现了“离家不离村”的养老,对各地发展农村居家养老具有借鉴意义


“离家不离村”实现农村居家养老

——江西新余市农村“颐养之家”调研报告

城镇化持续推进与老龄化程度逐步加深,使农村留守和空巢老人数量增多,农村养老问题更加突出。《关于推进养老服务发展的意见》(国办发〔2019〕5号)要求,要持续完善居家为基础的养老服务体系;发展政府扶得起、村里办得起、农民用得上、服务可持续的互助养老设施。江西新余市立足农村熟人社会特点,尊重农村老人离村集中养老意愿不高的现实,以村组为单元,利用闲置房屋,建设集中吃、分散住、互照应的“颐养之家”,为老人提供日间生活照料和精神慰藉服务,实现了“离家不离村”的养老,对各地发展农村居家养老具有借鉴意义,有关情况如下。

一、颐养之家满足了农村居家养老基本需求

颐养之家具有广覆盖、低成本、本地化特征,较好实现了农村留守和空巢老人的养老兜底保障。

(一)服务谁:明确入住条件,尊重老人意愿。在综合考虑全市老年人口规模、自理能力的基础上,明确73岁及以上农村老人依个人意愿入住颐养之家。乡镇可根据经济条件和场所接纳能力,适当降低年龄要求。例如,分宜县分宜镇将入住年龄设定为70岁以上;镇内介桥村共7个自然村、总人口3200人、70岁以上的老人约100人,全村三处颐养之家共入住老人26位,年龄最大的89岁、最小的72岁。到目前,全市73岁以上约3.9万农村老人中,已有9138人入住,基本实现了老人想住即住的目标。从实际入住人员看,主要是独居、留守及生活困难老人。

(二)怎么建:村内选址,存量房改造。位置选择上,以行政村为单元,每个行政村建设1-2个颐养之家。对范围较大、自然村分散的行政村,采取“1+N”模式,即,建设一个标准点,再在分散的自然村设置若干小型活动点。到目前,全市413个行政村,共建成736处。场所建设上,坚持以盘活存量房屋为主,优先利用闲置公共房屋进行改扩建;无集体公共房屋的,通过接受爱心捐助或租赁村民闲置住宅再行改造,全市90%以上的颐养之家由闲置房屋改造而成。分宜镇介桥村租用村内闲置的邮局站点,总面积约300平方米;钤山镇金鸡布村租用本村某外出村民房屋,总面积约120平方米;两处场地每年均只象征性收取1000元租金。

(三)谁出钱:财政出资+个人自费+社会捐助。颐养之家的费用包括:场所改造和硬件投入费用;维持运转费用,主要是老年人伙食费和人员服务费。建设改造费,以财政投入为主,每个行政村一次性投入约10万元以内,由市县乡三级按4:4:2分担。总体看,一处改造费用大约在4-6万元,如介桥村300平方米公共房屋改造花费6万元[1],金鸡布村120平方米民房改造花费4万元。运转维持费,以老人“自养”为主、市县乡村补助为辅。每人每月350元伙食费中,老人自缴200元,市级财政补贴100元,县级财政补贴50元。一处颐养之家一般聘用一位服务人员,负责买菜做饭卫生等,月工资1500元左右,由乡村两级负担。除财政补助和老人自付外,社会捐款也是重要补充,2016年底以来,全市各界捐款捐物折合超过2500万元。

(四)谁管理服务:政府引导下逐步实现自我管理服务。初期建设阶段,市级层面出台指导意见,明确建设要求、伙食标准。前期运行阶段,注重发挥村干部作用,由村党支部书记全程负责相关工作。运行过程中,市级层面制定完善管理服务办法,并为颐养之家配备食品检测箱、急救箱、娱乐设施等。运行较为成熟后,注重培养老人自我管理服务能力,如食品采购一般由老人随同服务人员前往,开具相应收据后由老人集体查验并签字确认。

二、确保颐养之家持续运行需关注三个问题

颐养之家是一项民生民心工程,取得了良好成效。但一些苗头性倾向性潜在性问题也需要加以重视,主要表现在建设模式、资金持续性、自我服务能力等方面。

(一)要防止建设模式一刀切。新余市在不到两年时间内实现了413个行政村颐养之家全覆盖,总体效果是好的,但在较短时间内,统一标准、统一建设,可能会造成一刀切。特别是在部分居住分散、家族观念极强、村组间存在矛盾的村庄,建成的场所容易成为摆设。

(二)要防止运转资金不可持续。颐养之家运转需以稳定持续的资金为保障。在各项资金中,政府和老人自筹相对稳定,社会捐助是重要补充。社会捐助对颐养之家良好运转发挥了重要作用,但社会捐助呈现分布不均和前高后低的特征,如金鸡布村收到的捐款约3万元;介桥村收到的捐款约7.5万,其中,2017年下半年捐款约5.5万元,2018年以来每年约1万元。财政定额补贴和定额缴费制下,颐养之家类似“大锅饭”,容易造成浪费,但目前还没有完善的成本节约办法。

(三)要注重发挥入住老人自我服务作用。居家养老应突出自我服务和互助特点,并逐步实现以自我服务为主,政府引导扶助、社会志愿参与为辅。目前看,颐养之家以政府主导建设和村组干部负责运营为主,这在建设初期有其必要性,但如果包揽过多容易使入住老人形成过度依赖思想。如地处农村的颐养之家本可以本地自种蔬菜供应为主,但实际上购买量仍然很大;介桥村一处有17名老人的颐养之家9月5日购买各类肉菜142元,而蔬菜花费60元,占40%以上。在做饭和日常卫生维持方面,颐养之家以雇佣村民为主,老人参与度还需提高。

三、政策建议

确保颐养之家养老模式持续健康运行,并推广这一经验做法,要重点做好责任划分、资金来源、布局选址、功能完善、服务管理等方面的工作。

(一)明确各级政府责任,拓宽资金来源。一是建立上级出钱、基层办事机制,探索中央和省级财政适度支持的可行方式,明晰市、县财政支出责任并列支专项,压实乡镇和村组事权责任。二是在市、县级层面上明确牵头部门,制定场所建设、餐饮、基本硬件配置等标准。三是推动捐助方式多样化,按照“重在参与、点滴都是关爱”原则,推动社会大众从菜粮物捐助等小处做起,丰富捐助来源和品类,形成人人爱老敬老的社会氛围。

(二)合理选址布局,完善丰富互助点功能和服务内容。一是前期要以财政补助、荣誉称号等激励性政策为主,在明确建设标准和要求前提下,选择基础条件好、群众意愿高的村庄做好试点示范,逐步引导村组按需有序建设集中供养点。二是合理选择场所布点,特别注重与农村卫生机构的衔接,将居家养老场所发展成集日常活动、用餐、医养于一体的综合功能体,为入住老人提供常态化医疗服务和监测。三是强化精神慰藉服务,组织老人常态化开展健康向上的文娱活动和适度有益的劳动,建立区域志愿服务、文化服务与居家养老场所的定期联系机制。

(三)提升自我服务能力,做好运行成本控制。一是突出居家养老互助性、自治性特点,在建设初期要挑选有威望、热心公益的老人组成理事会,在充分征求老人意见基础上,制定自我服务办法和资金收支监督办法。二是充分利用乡村空地、菜地,鼓励有劳动能力的老人适度参与劳动,并建立缴费额与劳动量的挂钩机制。三是鼓励有条件的多个村庄养老点联合采购,或由县乡统一建立采购点、实行粮油菜直供,切实控制运行成本。

     城市和小城镇中心  王大伟 邱爱军


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