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王大伟:加快推进国家城乡融合发展试验区改革探索

来源:中国改革报 发布时间:2021-02-26 点击次数:386

近日,国家发改委发布《关于国家城乡融合发展试验区实施方案的复函》(发改办规划〔2021〕135号),函复11个国家城乡融合发展试验区涉及的省份,原则同意11个国家城乡融合发展试验区实施方案,要求各有关省份尽快印发方案并认真做好各项组织实施工作。复函提出,国家发改委将会同各有关部门,依托城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议制度,统筹协调试验区重大事项,对重要改革事项进行授权,对符合条件的重大项目加大资金保障和建设用地供给,总结推广试验区典型经验;各有关省份要在省级权限内给予相应支持,有力有序有效推进方案实施;试验区内各市、县、区要强化改革试验的主体责任,将试验任务落实到事、责任到人。这标志着国家城乡融合发展试验和改革探索进入加速落地阶段。

城乡融合发展是现代化的重要标志,处理好工农关系、城乡关系,在一定程度上决定着我国现代化的成败。党的十九大报告首次提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。2019年4月,中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,提出要重塑新型城乡关系,走城乡融合发展之路,明确要求建立健全有利于城乡要素合理配置、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展、农民收入持续增长的体制机制。党的十九届五中全会要求:强化以工补农、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系,健全城乡融合发展机制,推动城乡要素平等交换、双向流动;这进一步明确了新发展阶段下建立新型城乡关系、走城乡融合发展之路的方位和方向。

城乡融合发展涉及城乡要素流动、公共资源配置等多项重大体制机制的变革。建立健全城乡融合发展体制机制,确保有关改革顺利推进,要注重试点引路,用好试点这一重要改革方法,先行在有一定基础的地区开展城乡融合发展试验,支持其在制度改革和政策安排率先落地,并在条件成熟时上升为全国性制度安排和政策设计。2019年12月,城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议第一次会议审议通过《国家城乡融合发展试验区改革方案》(以下简称《方案》),《方案》在统筹考虑不同城市规模层级和区域“四大板块”,聚焦经济发达地区、都市圈地区和大城市郊区的基础上,确定了浙江嘉(兴)湖(州)片区等11个地区为国家城乡融合发展试验区,并要求试验区围绕建立城乡有序流动的人口迁徙制度、搭建城乡产业协同发展平台等11项重点任务,立足自身特色和发展改革基础,突出不同改革重点开展探索。《方案》提出在改革授权、财力保障、金融支持和政策集成方面强化对试验区的支持,明确在全面加强党的领导下,以建立省部共担机制和强化试验区主体责任等方式,确保各地改革试验扎实推进、落地见效。

国家城乡融合发展试验确定的11项任务,是对国家新型城镇化综合试点明确的部分改革任务和各地乡村振兴典型经验的深化与拓展。试验区要在改革试验中,瞄准解决城乡发展不平衡、农村发展不充分的突出矛盾问题,坚持农业农村优先发展,协调推进新型城镇化和乡村振兴,突出以工促农、以城带乡,破除制约城乡融合发展的制度弊端,率先建立城乡融合发展体制机制和政策体系。改革试验中要更加突出以下方面的探索和突破。

一是更加突出促进要素在城乡间的双向自由流动,引导城市先进要素流向农村。城乡要素双向自由流动和高效配置是实现城乡融合发展的关键。当前,随着户籍制度和农村土地制度改革的深化,人口、土地、资金等要素长期由农村向城市单向流动集聚的趋势已经有所改变。但人才、资本、技术、管理等城市先进要素入乡仍面临制度障碍,如城市人口落户农村缺乏制度依据;农村宅基地等土地制度和农村产权抵押担保权能不足不利于城市资本下乡;科研人员入乡兼职和科研成果转化的激励机制不健全;工商资本与农民集体合作的利益联结不紧密。试验区要重点在人口双向自由有序流动、集体经营性建设用地入市、农村产权权能完善、科技成果入乡转化、工商资本与农村集体合作模式及利益联结机制等方面加大探索力度,在乡村形成先进要素汇聚的良性循环,为乡村振兴注入新动能。

二是更加突出城乡产业融合互促,推动城乡产业协同发展平台建设和乡村新产业新业态发展。工农互促、城乡产业融合互动是城乡融合发展的基础。乡村是优美生态的提供地、优质农产品的供应地和丰富文化的重要承载地。乡村丰富的资源与城市先进生产组织方式和新型商业模式的结合,将释放出巨大的发展活力。当前城乡产业融合发展中还面临空间载体建设不足、乡村生态产品价值实现机制尚未建立等问题。试验区要加大探索力度,支持城乡产业融合空间载体建设,特别是依托位于城乡接合部和乡村地区的特色小镇、具有连接沟通城乡作用的特色小城镇、生态良好的美丽乡村,引入城市生产组织方式和商业模式,推动农业产业接二(产)连三(产),实现一二三产深度融合。要通过建立生态产品价值核算体系、引入多元投入主体、发展绿色金融等方式,发掘乡村生态和文化价值,促进乡村新产业新业态发展。

三是更加突出公共资源在城乡间的合理配置,建立城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化发展机制。合理的公共资源配置是乡村发展的基本保障。近年来,农村基础设施建设水平和教育、医疗、社会保障等城乡基本公共服务均等化水平大幅提升。但由于乡村布局分散和规模局限,乡村基础设施、公共服务的投资和服务效率明显低于城市,乡村基础设施水平和基本公共服务的质量与城市仍有较大差距。试验区要以公共资源合理配置为重要抓手,探索建立多元化投入机制,推动城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化发展。在基础设施建设方面,要合理区分公益性、准公益性和经营性基础设施,通过县域内基础设施一体化谋划和项目的组合优化,明确投入主体和产权归属,实现城乡基础设施统一规划、建设、管护。在基本公共服务方面,要着眼提升农村教育和医疗等基本公共服务质量,通过建立区域教育和医疗联合体、共同体等,实现优质公共服务城乡公平共享。

四是更加突出城乡共同富裕目标,健全农民持续增收机制。城乡差距最主要的体现是城乡居民收入差距,缩小城乡发展差距和居民生活水平差距,实现城乡居民共同富裕是推动城乡融合发展的出发点和落脚点。党的十八大以来,城乡一体化发展持续推进,支农惠农政策进一步完善,城乡居民收入比由2012年的2.88下降到2019年的2.64,但离共同富裕的目标还有较大差距。试验区要围绕城乡居民共同富裕目标,不断提高居民收入水平,健全农民持续增收机制,破除制约农民财产性、经营性、工资性和转移性收入增长的体制障碍。要推进农村集体经营性资产股份合作制改革,通土地、资本要素使用权、收益权等增加农民财产性收入;通过加强现代农民职业培训、支持农民合作社和家庭农场发展,增加农民经营性收入;通过建立城乡人口平等就业和服务扶持机制,增加农民工资性收入;在本区域管理权限内通过再分配机制,增加农民转移性收入。

在开启全面建设社会主义现代化的新征程上,城乡融合发展的方向和要求更加明确,城乡融合发展试验的任务更加鲜明具体。下一步,各有关省份即将印发试验区实施方案,2022—2025年,11个国家城乡融合发展试验区将率先实现城乡融合发展,引领示范带动效应得到充分释放,形成的一批可复制可推广的典型经验和改革措施将上升为全国性制度安排和政策设计,为加快全国城乡融合发展作出应有贡献。

(作者:王大伟   国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员)

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