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李铁:户籍改革到底难在何处?

来源:财经杂志 发布时间:2021-03-16 点击次数:296

本文转载自财经杂志(i-caijing)。  文 | 李铁

关于中国的户口,是几千年来中国国家治理非常重要的特色。

历史上,各朝各代都要通过户口造册,解决兵役、劳役、税收和治安问题。可以说,户口在中国历史上承担了太多的国家责任。作用虽然如此重要,但古代的户籍管理并不限制人口的流动和迁徙。

在农业社会,人们迁徙到一个地方,有了自己的土地,或者是愿意给富人们做长工和佃户,没有任何制度障碍。无论在就业上,还是在居住及生活上,人口流动都不会受到限制。而且值得注意的是,在古代,即使是朝廷官员,无论位置有多高,退了休也只能“告老还乡”,不能在京城常住。外任的官员也是如此,要回到原籍退休养老。

1949年以后,中国沿袭历史上的户籍管理制度,政府基本上允许人口的流动和迁徙。只是到了上世纪50年代末,由于担心农产品供给不足,以及城市就业压力太大,于是用户口划分城乡人口,并通过强制性政策,将农业人口严格限制在农村,确保农业生产,同时压低农产品价格,以维持城市工人的低工资,进而降低工业品价格,以此来实现当时的重工业积累。

这个时期的最大变化是,通过户籍限制了人口的流动、就业和定居。农村按照农业户口进行农业生产和生活资料再分配;城镇则是按照城镇户口来提供农产品和轻工业品的票证供应。

这种情况一直延续到改革开放初期,在政策层面并没有打破城乡户口界限的愿望,只是在一定程度上,例如出于发展乡镇企业的需要,允许农村人口因就业而流动。

长期以来,严格实行城乡分开的户籍管理制度,根本出发点在于限制城乡间要素流动,从而保证农产品和轻工业的原材料低价供给。这一制度在实际运行中无法激发劳动者的积极性,使得中国在很长一段时间内处于物资短缺的困境中,进而影响到城乡居民的就业扩大和收入增长。与此相关的低水平和差别化的城乡福利供给,也就形成了城乡户口间的鸿沟。

时至今日,户籍原有的作用已经发生了深刻的变化。限制要素流动的功能已经丧失,劳动力在全国大范围地跨区域流动成为常态。但是户口同时仍然还在发挥作用,毕竟依附于户口上的公共服务和各项福利仍然与地方的财政能力和集体经济组织的实力挂钩。

从近些年户籍政策的演变来看,越是经济不发达的地方,落户的难度越小,越是经济发展水平高的地方,落户就越来越难。虽然中央反复强调要进行户籍管理制度改革,但是面临的最大问题是如何落实。

户籍限制为何长期不放开?

在中国几千年的历史上,乃至1949年后几十年发展历程中,对于农产品供给的担忧,始终是国家治理中的痛点。即使在上世纪80年代,通过家庭联产承包责任制改革释放了农村劳动力的潜力,也在几年内出现了粮食和其他农产品过剩的现象,但并没有改变长期以来中央政府对农产品供给是否充足的担心。

因此,在当时的改革中,城乡并非是同步推进的。户口问题、城市化问题都没有被列入当年改革的主要政策选项,在此后的经济高速增长中,与户口相关联的各项城乡福利不断增加,并逐渐固化,以至于成为目前推进城市化改革的难点和焦点。

其实对农产品供给的担忧只是一个侧面,户口同时还捆绑着轻工业产品供给、城市基础设施供给、城市医疗和教育等公共服务供给等一系列问题。对已经生活在城市的人口和决策层来说,如果允许农村人口进城定居,必将会给城市的各项资源供给带来巨大压力。这也是当时不放开城乡间和地区间户籍限制的一个重要的前置条件。

不放开户籍的另外一个原因,是在了解到其他发展中国家的城市发展过快,人口恶性膨胀,产生所谓的“城市病”,例如贫民窟、社会治安、环境污染和交通拥堵等。本来中国城市的基础设施建设和各种优质公共服务资源供给,就只能满足城市户籍人口的需要,如果更多外来人口涌入城市,显然会造成城市基础设施和公共服务供给的严重不足,甚至会引发城市户籍人口和外来人口之间的社会矛盾。

改革开放四十年过去了,经济高速增长带来了基础设施和公共服务供给的巨大变化,城乡居民收入也都有了较大增长。但同时也出现了城市之间、区域之间、城乡之间发展的不平衡,即使是在农村之间,发展也是不平衡的。最重要的表现就是城市间、区域间、城乡间、农村间的福利存在巨大差距,与此相关的基础设施、公共服务、就业机会的差距也越来越大。

对于任何一个以乡村或者城镇空间为基础的组织单元,在增长过程中形成的财富和公共收入积累,在原有户籍管理体系的格局下,服务对象必然是本地户籍人口,并不包括在这个空间单元中就业和生活的外来人口。

户口已不仅仅是户口

在财富增长的同时,原来的户籍管理功能发生了深刻的演变。从国家治理的基本要求,从限制要素的流动到不限制人口流动就业,从短缺时代到过剩时代,人们对户口的认识也在发生深刻的变化。

上世纪八九十年代,我们曾经呼吁过要打破城乡界限,深化户籍管理体制改革,允许要素的自由流动和定居,并在就业所在地享受到与当地户籍居民同等的公共服务。但在当时,城市管理者主要是担心就业岗位不足和票证供给短缺等。那个时候,我们更希望打破城乡界限,促进城乡要素的流通。因此在起草有关文件时,特别强调从鼓励农民进城的一头出发,要给予农民工与城市居民同等待遇,试图破解城乡间的户籍门槛。然而现在的形势已经超越了原来的预估。曾经的城乡矛盾已经演变为以城市为代表的区域间矛盾。

例如,在北京,当地农村居民办理城镇户口,几乎没有什么困难。如果你有钱,那就可以在城里购买住房,然后就可以在城里办理落户手续。前提是,你需要放弃在农村集体经济组织中所有的权益。毕竟在这座超大城市的郊区,随着城市化速度的加快,很难说自己的村庄什么时候就会被征地开发,之后的征地补偿收益非常可观。即使没有被征用,村集体给每个村民的集体福利也是十分重要的收入来源。如果城里人愿意在这些村庄购买和租赁住房,虽然有政策限制,但是也没有妨碍郊区的一些村镇,“变身”成了画家村。但是城里人到农村落户仍然是过不去的坎儿。

种种现象说明,虽然户口管理仍然是国家治理的一项重要内容,但是内在功能却发生了巨大而深刻的变化。

例如,原来的治安功能目前仍发挥着重要作用,但是在高科技发展的今天,一大部分传统的治安功能也在逐步被遍布城市的摄像头所替代;征税不需要通过户口,只要银行有消费和收入记录就行;大型的基建工程都是企业来建设的,原来的丁役和劳役已经不存在了;虽然兵役要通过户口,靠社区及农村基层组织完成最基础的征兵工作,但是与过去相比,现在这项功能在一定程度上,由地方武装部专门承担。

同时,在大数据时代,与户口相关的各类信息,已经完全可由专门的信息数据部门统计收集和整理。

因此,户口的作用也发生了重要变化。对一个城市来说,户口的价值取决于公共服务资源的空间分配格局。

无论是村庄,还是城市,各种不同水平的公共服务和社区福利是按照户口来提供的。经济增长和收入水平提高影响到的公共服务和社会福利的差异化,导致户口的含金量也存在巨大差异。

在城市里,除了孩子上学,户口功能已经在弱化。但是城市行政辖区之外,户口的价值就很明显,其中包括入学资格,中考和高考的名额,未来的社保支付和各项城市户籍人口的福利。

需要具有可操作性的政策思路  

进入21世纪以来,虽然中央反复强调要进行户籍管理制度改革,但是在经济发达地区就是难以落实。原因就在于,在某一个行政辖区内,这种公共服务和社会福利的差距已经被相对固化和封闭了。

如果增加了众多的外来人口,不管是农村的,还是城市的,未来都需要为他们提供各项公共服务,包括退休后的养老金,还有基础设施的供给。涉及到少量高素质人才的进入,由于人力资本带来的收益远大于当地政府提供公共服务的支出和其他长远性的社保支出等,因此对这些人才的落户不仅没有障碍,反而还会提供各种优厚的福利。但是对绝大部分打工者来说,甚至包括在城市长期从事经营的自由职业者,一样都会被排斥在城市户口大门之外。这就是户籍管理制度演变的现实。

拥有户口就意味着可以享受到相应的公共服务和社会福利,在资源供给有限的城市和乡村,开放户口就意味着公共资源的流出,就等于未来户籍人口公共服务增长的预期会受到影响,而且也影响到当地的财政能力,如果当地高标准的公共服务水平覆盖到更多的常住人口时,那财政也会面临着捉襟见肘的局面。

户口的限制对于城里人是如此,对于乡村更是如此。我们经常呼吁“放开农村人进城的限制”,可是很少人质疑“城里人为何不可以到农村落户?”

在大多数情况下,城里人到农村落户比农村人进城落户还难。道理是同样的,就是每一个在农村落户的人,都会享受农村集体组织提供的福利,包括宅基地和住房、集体公共积累的分配。更不要说,在大城市近郊区可能会被拆迁和改造的村庄,未来财富增长的预期可以通过城市化来实现。但是如果多了一户人,那就等于被多分了一杯羹。

因此,除了婚姻等特殊原因,按照现行制度,城里人进农村落户的难度越来越大。在沿海发达地区,无论是小城市,还是村庄,在放开落户上没有商谈的余地。因为越小的空间,越少的户籍人口,就等于有越多的财富分配利益。在这些地方,外来打工者甚至相当于本地人口的几十或上百倍,如果他们都能在这里落户,不仅要涉及利益分配,还关系到将来选举会由外来人口做主,还是本地人做主,这都是无法回避的现实问题。

越了解中国国情,就越会知道,想当然地套用所谓国外通用的某种模式是行不通的。

人们都希望在一种理想状态下,实现迁徙自由,以及人口公共服务均等化。但是改革开放之后,户口的实质功能发生了深刻变化,进而又因捆绑了各种利益和资源分配而强化了相对封闭的福利格局。这些都直接影响到未来要素流动是否能够真正通畅,城市间的竞争是否能按照市场机制来进行,城乡间的要素门槛是否能够被双向打破,资源和要素分配是否能够尊重市场规律,等等。

放开落户并不只是一个政策口号,很多人指望一旦颁布下去就可以发挥作用。但是涉及到如此众多的利益,涉及到众多城市、百万个村庄,乃至所有被纳入城市化进程的人们。如何探索和稳步有效推进户籍管理制度改革,需要政策制定者审慎思考,并提出具有可操作性的政策思路。


(作者为独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任

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