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许景权:“三区”发展历程与思考

来源:中国土地科学 发布时间:2021-08-19 点击次数:157

“三区”发展历程与思考

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心

许景权




三类空间即生态空间、农业空间、城镇空间(这里仅指陆域),“三区三线”中的“三区”指的就是这三类空间。自“三区”提出以来,各界研究相对较少,对其发展历程,以及在新时期国土空间规划体系下“是否有用、怎么用”等存在不同认识。







一、历程回顾

(一)“三生空间”的提出(2012—2013年)。

2012年11月,党的十八大报告提出“调整空间结构,促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”,将优化国土空间开发格局作为推进生态文明建设的重要举措。2013年11月,十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,进一步提出建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限。2013年12月,中央城镇化工作会议要求“按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求,形成生产、生活、生态空间的合理结构。”


(二)“三生空间”调整为“三类空间”:市县“多规合一”试点时期(2014—2015年)。

2014年8月,国家发展改革委、原国土资源部等四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,要求28个试点市县“探索整合相关规划的空间管制分区,划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线,形成合理的城镇、农业、生态空间布局”。这是第一次在国家正式文件中出现“三类空间”,将原“三生空间”以“三类空间”取而代之。全国28个试点市县探索划定了“三类空间”,并于2015年9月底上报了“多规合一”试点成果。2015年10月,在试点基础上,国家发展改革委会同原国家测绘地信局下发《关于印发市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则(试行)的通知》,明确提出了“三类空间”划分的要求、方法和技术流程,要求各省在“十三五”规划编制工作中选取试点市县,探索“三类空间”划定并在其框架下合理布局经济社会发展任务等。

将“三生空间”调整为“三类空间”,主要基于以下考虑:一是“三生空间”相对精细,大尺度空间内生产和生活是难以分开的。二是“三类空间”能够很好传导落实城镇、生态、农业三大主体功能区战略格局。三是从国际经验看发达国家通常先划定城市建设地区、农业农村发展地区、绿色开敞生态地区等综合功能分区,再细化安排用地布局。四是原土地利用规划确定的“四类管控区”和原城乡规划确定的“三类管控区”,管控重点主要是建设行为,而“三类空间”能够对空间开发保护进行全面统筹和全域管控。


(三)“三类空间”到“三区三线”:省级空间规划试点时期(2016—2017年)。

28个市县“多规合一”试点是四部委按照“统一组织、分头探索”的方式开展的,试点成果虽各有特色,但有些方面并未形成足够共识。2015年10月,十八届五中全会提出以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,进一步明确了“多规合一”的方向,解决了试点共识不足的问题,要求在前期基础上进行新的理论与实践探索,浙江开化于2016年下半年初步探索形成了“先布棋盘、后落棋子”的市县空间规划技术路线,得到了广泛关注。所谓“棋盘”,主要是指落实主体功能区基本理念和城镇、农业、生态三大战略格局,在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(以下简称“双评价”)基础上,摸清国土空间本底特征和适宜用途,进而划定“三区三线”,形成空间规划底图,即“棋盘”,为统筹各类空间性规划即落“棋子”形成基础框架。

2016年12月,两办印发《省级空间规划试点方案》,提出“以主体功能区规划为基础,全面摸清并分析国土空间本底条件,划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”,首次将三类空间和三条控制线简称为“三区三线”。与市县“多规合一”试点相比,省级空间规划试点对“三区三线”划定的技术方法做了深入探索,海南、宁夏、河南、福建、吉林、贵州等省份结合自身实际进行了各有特色的探索,如宁夏直接在省级层面统一划定“三区”、与相关省直部门衔接划定“三线”,在此过程中与市县进行三上三下互动衔接;福建省以“双评价”为基础,在控制性参数的约束下对分区进行优化,形成不同情景“三区”划分方案。


(四)机构改革后(2018年至今)。

2018年机构改革以来,党中央、国务院相关文件中多次提及“三区三线”。《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(2018年11月)要求“国家级空间规划要聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地,全面摸清并分析国土空间本底条件,划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界,并以此为载体统筹协调各类空间管控手段,整合形成‘多规合一’的空间规划。”《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(2019年5月)要求“科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线”。《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》(2020年9月)明确的市县规划分区,其中,生态保护区、生态控制区、农田保护区、乡村发展区、城镇发展区五类一级规划分区与“三区”基本对应,可以认为是“三区”的延续和发展。


二、当前工作难点

(一)“三区”相关认识有待深化。

相关文件明确要求在国土空间规划中统筹布局三类空间,但在工作层面对“三区”的认识还有待深化,如“三区”在各级规划中起什么作用、怎么划、怎么用,主体功能区、市县规划分区、“三区”之间是什么关系,以及如何实现“三区”在各级规划之间的传导等。


(二)“三区”相关环节脱节。

一是省级与市县级脱节,由于省级规划中缺少“三区”的数量、比例和布局等内容,难以有效约束引导市县级规划中的“三区”和规划分区,缺乏相应调控依据和手段。二是“三区”与“三线”相对脱节,目前“三线”的进展要快于“三区”,二者关系也要明确。三是“三区”与要素布局脱节,“三区三线”的“棋盘”作用尚未充分发挥。


三、思考与建议

(一)“三区”具有积极作用。

一是划定“三区”是贯彻落实党中央精神的需要。习近平总书记多次强调要坚持底线思维,把“三区三线”作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。二是落实主体功能区战略的重要抓手。“三区”是保障经济社会发展、粮食和生态安全的重要空间类型,表达简单、易懂,是传导落实城镇、生态、农业三大战略格局的重要途径。三是实现全域管控的重要载体。在新时期国土空间规划体系下,“三区”能够统筹原有空间类规划分区,便于制定管控规则,实现全域管控,目前的生态保护修复、用途管制都是围绕“三区”落地的。


(二)主体功能区、“三区三线”、市县规划分区之间的关系。

主体功能区是国家宏观治理的手段,通过部署城镇、生态、农业三大战略格局,并推动各地按照主体功能定位发展,可在宏观层面对国土空间与经济发展进行战略统筹,客观上起到了发展规划与空间规划“旋转门”的作用。“三区”与三大战略格局相对应,进一步在中观尺度上传导,如重点生态功能区的县(区)生态空间占比要大于农业和城镇空间。市县一级规划分区与“三区”可以建立基本对应关系,其中,生态空间对应生态保护区和生态控制区,农业空间对应农田保护区和乡村发展区,城镇空间对应城镇发展区,矿产能源发展区为点状分布。“三线”是底线,属于用途管制区,“三区”突出不同空间主体功能,属于功能区,“三区”大于或等于“三线”,生态空间大于生态保护红线,农业空间大于永久基本农田,城镇空间等同于城镇开发边界。“三区”之间和“三线”之间不交叉不重叠。可以说,主体功能区、“三区三线”、市县规划分区之间可形成相对清晰的对应和传导关系。


(三)有关建议。

进一步统一认识,增强顶层设计和系统观念,明确不同层级国土空间规划“三区”主要内容和划定方法,研究提出管控措施,建立从主体功能区战略到土地利用的空间传导机制。


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